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Diciembre, 2012

Un Mejor Estado para Chile

Por Julian Dowling
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Chile ha logrado significativos avances en modernizar su gestión pública, los que incluyen reducir los costos de los trámites para las empresas y los emprendedores, y se reflejan en el ranking de competitividad mundial de Chile. Pero para alcanzar su meta de convertirse en un país desarrollado, la nación andina enfrenta importantes desafíos en lo que respecta a mejorar la gestión pública.

Chile ha cambiado mucho respecto de hace 20 años. No solo la economía de la nación ha crecido a pasos agigantados a medida que el país se ha integrado a los mercados globales, sino que sus instituciones públicas se han vuelto más eficientes, más transparentes y mejor administradas.

Esto quedó reflejado en el ranking de competitividad de Chile: el país se ubicó en el lugar número 33 entre 144 naciones en el Índice de Competitividad Global 2012-2013 del Foro Económico Mundial, logrando la mejor ubicación entre los países de América Latina.

Pero aún queda trabajo por hacer. Pese a los avances logrados en las últimas décadas, incluido un servicio público más profesionalizado y la incorporación de gobierno electrónico en áreas como la recaudación de impuestos y los servicios públicos, las instituciones de Chile no están cumpliendo las necesidades de sus ciudadanos.

El problema -expresado recientemente como protestas estudiantiles y oposición medioambiental a nuevos proyectos de energía- no es solo la agitación cuando no se cumplen las expectativas, sino el riesgo muy real para la competitividad de Chile.

“El problema no es el tamaño sino la calidad del Estado”, dijo el presidente Sebastián Piñera en su discurso del 21 de mayo el año pasado. “Estado que fue diseñado en el siglo IXX, parchado en el siglo XX y que no responde a las necesidades y desafíos del siglo XXI”.

No obstante, el Gobierno no ha sido complaciente. De hecho, el presidente Piñera tomó el toro por las astas, al hacer que la modernización del Estado sea uno de los siete pilares de su plataforma para convertir a Chile en un país desarrollado para el fin de esta década.

La agenda de modernización del Gobierno se basa en el informe de 750 páginas Un Mejor Estado para Chile, publicado por el Consorcio para la Reforma del Estado, un grupo de centros de estudio y universidades chilenas formado por el gobierno anterior en el 2008 y que cuenta con el respaldo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Según el informe, si las instituciones se desempeñaran al nivel promedio de las instituciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Chile ya sería un país desarrollado con un producto interno bruto per cápita de a lo menos US$20.000.

“Una mejor gestión del Estado tiene efectos directos en la equidad, en la superación de la pobreza y en la protección social. Avanzar en una reforma del Estado es una necesidad urgente para nuestra aspiración de lograr mayor desarrollo”, escribió Claudio Seebach, quien editó el informe y es jefe de la División de Coordinación Interministerial del Ministerio Secretaría General de la Presidencia.

Para coordinar la amplia agenda de modernización del Gobierno, que cubre múltiples iniciativas en diferentes ministerios e instituciones, se creó una nueva Unidad de Modernización y Gobierno Digital como parte del Ministerio Secretaría General de la Presidencia. El principal objetivo de la unidad, explica Rafael Ariztía coordinador ejecutivo de la misma, es hacer que los servicios públicos sean más accesibles para los chilenos.

“La modernización del Estado no es exclusiva de este Gobierno, es un proceso en marcha”, afirma. “Pero el presidente Piñera ha dado prioridad a este aspecto”.

La unidad dividió sus iniciativas en tres áreas principales: transparencia, accesibilidad y eficiencia. Un informe publicado en septiembre enumera los avances logrados a la fecha en cada una de estas áreas y Ariztía destaca que, como parte del énfasis puesto en la transparencia, los resultados están disponibles en línea para ser revisados por la opinión pública.

Chile a Su Servicio

Según Ariztía, el área en la que el Gobierno ha logrado los mayores avances es en accesibilidad: los chilenos ahora pueden realizar muchos trámites online sin tener que dejar sus hogares o lugares de trabajo, con lo que reducen el tiempo y el costo involucrado.

El centro de estas iniciativas es ChileAtiende, un portal electrónico único que opera desde enero del 2012 y que permite a los chilenos realizar más de 2.000 trámites online, desde obtener un certificado de nacimiento hasta pagar un parte. Además hay 149 oficinas a lo largo del país y un call center.

“Esta es una plataforma horizontal que permite a las agencias públicas que solían proveer un solo servicio entregar ahora muchos servicios diferentes, es mucho más eficiente”, explica Ariztía.

Otro programa –Chile sin papeleo– aspira a incrementar la proporción de trámites realizados online del 25% actual al 60% para fines del 2013. Por supuesto, Chile no es el primer país en no tener papeleo. Service Canada fue usado como modelo para ChileAtiende, así como también Corea del Sur y Singapur, comenta Ariztía.

No obstante, a diferencia de Chile, Singapur comenzó con servicios digitales y luego se dio cuenta de la necesidad de proveer atención personalizada también. “Nosotros somos lo opuesto, estamos comenzando con oficinas públicas y alentando a la gente a migrar a Internet”, señala Ariztía.

Sin embargo, Chile ha logrado un buen progreso. Según el Sondeo de Gobierno Electrónico 2012 de la Organización de Naciones Unidas, Chile se ubicó en el lugar Nº39 a nivel mundial, con lo que se convirtió en el tercer mejor proveedor de América -después de Estados Unidos y Canadá- y encabezó la lista de gobiernos de América Latina.

“No podíamos desarrollar ChileAtiende sin el gobierno digital”, enfatiza Ariztía. “Pero hay otros países avanzando más rápido que nosotros”. Uno de ellos es Colombia. Si bien Chile avanzó en el ranking de la ONU del 2012 (Colombia ocupó el lugar nº43), Colombia ha logrado progresos mayores que los de Chile en los últimos años.

Para ambos países, el gobierno electrónico es un motor de desarrollo al entregar servicios públicos que responden y son socialmente incluyentes, pero también puede mejorar la eficiencia de los procesos administrativos al permitir que las instituciones públicas compartan información y eviten duplicar trámites.

Con respecto a esto, la unidad de Ariztía está implementando la Plataforma Integrada de Servicios Electrónicos del Estado (PISEE), que interconecta a las instituciones de manera electrónica. Hoy en día, hay más de 40 instituciones participando en la plataforma, las que ejecutan más de 2 millones de trámites al mes.

“El objetivo de la integración es hacer que el Estado sea invisible para el público”, sostiene Ariztía. Chile aún necesita servidores centralizados para manejar los datos de manera más eficiente, pero Ariztía subraya la importancia de no concentrarse demasiado en la tecnología.

“El gobierno digital es una herramienta, no es el objetivo mismo”, afirma. En otras palabras, cómo las instituciones comparten la información es menos importante que la calidad del servicio entregado.

Innovación y Emprendimiento

Las empresas no se desarrollan por sí solas y el costo de cumplir con las regulaciones y satisfacer los requerimientos administrativos es un indicador clave de la competitividad de un país.

Respecto a esto, Chile ha logrado drásticas mejoras en los últimos años. Esto es especialmente notorio en la facilidad para iniciar una nueva empresa, categoría en la que Chile pasó del lugar Nº69 en el ranking Doing Business 2010 del Banco Mundial al Nº27en el ranking del 2012.

Eso es principalmente resultado de los esfuerzos del Ministerio de Economía por reducir de 27 a 7 días el tiempo que demora iniciar un negocio, al tiempo que un proyecto de ley reduciría este tiempo aún más dejándolo en un día y sin costo.

Un proyecto de ley para facilitar cerrar una empresa también está en el Congreso y la agenda de innovación del Ministerio, Impulso Competitivo, incluye una lista de otras medidas destinadas a promover el emprendimiento. 

No obstante, el Gobierno podría hacer más para mejorar la competitividad, en particular en términos de modernizar el anticuado sistema notarial de Chile, dice Álvaro Bellolio, coordinador del programa de Sociedad y Política del centro de estudios Libertad y Desarrollo.

Por ejemplo, todos los documentos oficiales en Chile requieren la firma de un notario, quien cobra por el servicio, pero un proyecto de ley que se encuentra actualmente en el Congreso introduciría la firma electrónica para certificar documentos, lo que eliminaría este paso que consume tanto tiempo.

“Esto aceleraría de manera significativa los procesos burocráticos”, dice Bellolio. Pero el proyecto de ley se ha estancado debido al lobby de grupos de interés privado, incluidas la Asociación de Notarios y Conservadores de Chile.

“Existe un consenso político entre la izquierda y la derecha, pero hay poderosos grupos de interés en ambas partes que bloquean ciertas reformas”, señala Jorge Rodríguez, analista de políticas públicas del centro de estudios con sede en Santiago CIEPLAN.

Los viajes de negocios son otra área en la que Chile necesita mejorar. Una propuesta reforma de inmigración introduciría visas de entrada múltiple para empresas, similares a las que están disponibles en Estados Unidos, además de visas temporales de trabajo.

“Si Chile quiere ser un país desarrollado y atraer trabajadores, en especial para las industrias de la minería y la construcción que requieren mucha mano de obra, tiene que mejorar su ley de inmigración”, argumenta Bellolio.

Un Estado más Eficiente

Considerando que el Estado representa cerca del 25% del PIB de Chile en términos de gasto público anual, según la OCDE, su eficiencia -o falta de ella-tiene un importante impacto económico.

En la última década, la Alta Dirección Pública de Chile ha reemplazado a miles de designados políticos a través de una selección basada en el mérito. Pero hay espacio para mejorar la productividad del Estado.

Basado en el Programa de Mejoramiento de gestión (PMG) lanzado en el año 1998 para mejorar el desempeño de los funcionarios públicos, el Gobierno lanzó su propia versión denominada ChileGestiona.

Al mejorar la coordinación entre los subsecretarios y los titulares de las instituciones bajo su control, el programa ha logrado una reducción del 19% en las horas extras pagadas a los funcionarios públicos respecto del 2009 y ha reducido las licencias médicas en un 18%.

“Históricamente, los subsecretarios han tenido poco tiempo para la gestión de las instituciones que supervisan, pero necesitan coordinar mejor con los titulares de los distintos servicios”, señala Rafael Ariztía.

Otro programa, ChilePaga, ha reducido a casi la mitad el tiempo que demora el Estado en pagar a sus proveedores pasando de 38 días en el 2010 a un promedio de 21 días, lo que ha proporcionado un salvavidas financiero a las pequeñas empresas.

El Gobierno también ha mejorado la eficiencia del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), si bien la creación de los tribunales medioambientales prevista para el 2012 se ha retrasado.

Pero más allá del marketing y la promoción, muchas de estas iniciativas se basan en programas existentes que simplemente se han reorganizado y rebautizado, sostiene Rodríguez de CIEPLAN.

“Ha habido importantes avances en los últimos años, pero también en las últimas décadas, de modo que no veo una mega reforma en términos del Estado”, asevera. “Estos son ajustes necesarios, pero no son una revolución”.

ChileAtiende y ChileGestiona, por ejemplo, se basaron en programas desarrollados por gobiernos anteriores, destaca Rodríguez. “Estas iniciativas son como pisos adicionales del mismo edificio”, indica.

Descentralización y Gestión

Según una lista de indicadores de gestión pública dada a conocer por la OCDE, Chile lidera en muchos indicadores de finanzas públicas, pero queda rezagado en una serie de dimensiones más estructurales de gestión.

“Hay áreas completas que Chile difícilmente reconoce en su agenda”, señala el economista chileno Mario Marcel, subdirector de gestión pública y desarrollo territorial de la OCDE. “El actual Gobierno está tomando algunas medidas para abordar estos temas, pero hay mucho más por hacer”

Por ejemplo, la mayoría de los países miembro de la OCDE tienen una autoridad central -como la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) de México- a cargo de coordinar la reforma regulatoria y evaluar los beneficios y costos. En Chile, sin embargo, las regulaciones son emitidas por diferentes entes regulatorios, los que a veces se superponen o no se adaptan a las capacidades de las pequeñas empresas y de los ciudadanos para entenderlas y cumplirlas, dice Marcel.

Otro obstáculo es el sistema altamente centralizado de Gobierno de Chile. De hecho, Chile sigue siendo el más centralizado de los países de la OCDE dado que la mayoría de las decisiones aún se toman en Santiago y la transferencia de la facultad de toma de decisiones a las autoridades regionales ha sido lenta.

“En el pasado, se crearon mecanismos para involucrar a autoridades regionales en decisiones sobre la designación de recursos, pero después de varios años uno se da cuenta de que estos simplemente eran arreglos que no delegaban autoridad real a los gobiernos subnacionales”, manifiesta Marcel.

En el CIEPLAN, Rodríguez concuerda en que una mayor descentralización facilitaría un desarrollo más equitativo, pero no está optimista. “Políticos de ambas partes dicen que quieren esto, pero en la práctica temen ceder poder a los intendentes”, afirma.

Como destaca Marcel de la OCDE, la descentralización involucra asumir riesgos y eso requiere una fuerte voluntad política. “Todos los procesos de descentralización importantes -desde España hasta Colombia– comenzaron con una decisión política, seguida por el necesario respaldo técnico y administrativo”, sostuvo.

Para Chile, la decisión es crucial porque la descentralización no es solo un motor de más desarrollo equitativo, es también la clave para la competitividad del país.

“Otros países emergentes están logrando grandes avances en simplificar procedimientos, reducir la burocracia, volverse más transparentes, escuchar a los ciudadanos y, por supuesto, descentralizar”, señala Marcel.

En otras palabras, si Chile no tiene cuidado, sus competidores podrían adelantársele. Estos incluyen no solo a naciones distantes en el Sudeste Asiático, sino que también a Perú, Colombia, Panamá, Brasil y a países de Europa Oriental.

Como destaca Rafael Ariztía, el Estado no hace crecer la economía, sino que su trabajo es más bien facilitar el crecimiento al eliminar los obstáculos para los emprendedores y proveer una estabilidad en términos regulatorios. A este respecto, Chile continúa mejorando.

No obstante, también necesita instituciones más flexibles y una mayor descentralización. Esto requiere un consenso político que podría ser difícil de conseguir en el actual ambiente político, especialmente con un año de elecciones en el 2013.

Pero Chile no se puede dar el lujo de esperar. Para mantener la competitividad y asegurar que todos los chilenos compartan los beneficios del desarrollo, Chile necesita -y se merece- un mejor Estado. Como dijo el presidente Piñera, no es una cuestión de tamaño sino de calidad.