Junio, 2010

Remodelando el Sistema Tributario de Chile

Por Tom Azzopardi
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Tanto las personas como las empresas chilenas tienen una leve carga tributaria si se mide según los estándares de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), pero algunos señalan que la propuesta del presidente Piñera de financiar parte de la reconstrucción tras el terremoto de febrero con un alza temporal de los impuestos a las empresas debería hacerse permanente.

Los impuestos correspondieron a cerca de un 19% del producto interno bruto de Chile en el 2009. Ese porcentaje es mucho menor que en la mayoría de las economías desarrolladas -el promedio entre los miembros de la OCDE es del 35,8%, mientras que en Estados Unidos es del 28%-, pero es comparable al de otras economías emergentes como México (18%) y Turquía (23,4%).

Sin embargo, estas cifras no cuentan la historia completa, señala Joseph Ramos, profesor de Economía de la Universidad de Chile.

Una razón para la amplia divergencia es la privatización de servicios públicos que son parcial o completamente financiados mediante ingresos fiscales en los países desarrollados. En Chile, las empresas privadas cobran a los usuarios una tarifa en el caso de las autopistas concesionadas o una comisión por las contribuciones para la pensión o para la cobertura de salud que se sacan directamente de los sueldos de los trabajadores.

“Si se ajustaran estos factores, la diferencia (entre el nivel de impuestos de Chile y el promedio de la OCDE) sería de 10 puntos porcentuales en lugar de 20”, señala Ramos.

Otra razón, por cierto, es que Chile sigue siendo significativamente más pobre que la mayoría de las naciones de la OCDE. Países ricos como Suecia y Dinamarca recién ahora pueden darse el lujo de cobrar mayores impuestos tras impulsar el crecimiento de sus economías con menores impuestos en el pasado. De manera que el nivel de desarrollo de un país es un factor clave en la determinación de un régimen tributario.

“No tengo ninguna duda que a medida que Chile progrese en términos económicos, los impuestos como parte del PIB crecerán”, sostuvo Ramos.

Como un país en desarrollo, el sistema tributario de Chile se basa en la filosofía de que las personas deberían soportar la mayor parte de la carga a través de impuestos a la renta y las ventas, mientras se deja más libre a las empresas para invertir y generar riqueza.

Con este fin, las tasas de gravámenes aplicadas a las compañías son mucho menores que las aplicadas a las personas.

El impuesto a la renta corporativo de tasa plana vigente en Chile, conocido como el Impuesto de Primera Categoría, es del 17%, que es mucho menor que las tasas aplicadas en la mayoría de los países miembros de la OCDE. De los 31 miembros de la ODE, sólo Islandia e Irlanda cobran menores impuestos a la renta corporativa (un 15% y un 12,5%, respectivamente) que Chile. Las empresas en Estados Unidos pagan un 39%, mientras que la tasa en México - el único otro miembro latinoamericano de la OCDE- es del 30%.

Los accionistas en Chile pagan un impuesto del 35% cuando retiran ganancias lo mismo que pagan las empresas extranjeras cuando repatrían ganancias. Sin embargo, las filiales chilenas de compañías estadounidenses pueden usar su impuesto a la renta corporativo como crédito contra este impuesto a la retención. El Convenio para Evitar la Doble Tributación suscrito recientemente entre Chile y Estados Unidos no modifica este sistema y en muchos casos reduce a cero el impuesto de retención cobrado a los exportadores estadounidenses de servicios.

El ingreso a la renta de las personas, en tanto, se grava de manera progresiva en hasta un 40% dependiendo de los ingresos. No obstante, los sueldos relativamente bajos de Chile implican que un estimado de dos tercios de la fuerza laboral no están sujetos a ellos.

En consecuencia, el impuesto a la renta de las personas es una fuente mucho menos importante de ingresos que el impuesto a la renta corporativa, que recaudó más del triple para el Estado en el 2008.

Pero este botín se ve reducido por la abundancia generada a partir de impuestos indirectos encabezados por el Impuesto al Valor Agregado (IVA), que se aplica a una tasa del 19% sobre casi todo artículo vendido en Chile. Para evitar multas, los dependientes de las tiendas deben entregar boletas de puño y letra por cada compra, no importa cuán pequeña sea.

El IVA por sí solo generó cerca de US$ 15.000 millones en el 2008 o casi la mitad de los impuestos de Chile ese año. Y los impuestos específicos al tabaco y a los combustible (del 60% y del 22%, respectivamente) también son importantes fuentes de impuestos.

El intercambio comercial, por otro lado, no lo es. Si bien el arancel oficial de Chile es sólo del 6%, en realidad es de menos del 2% debido a la gran cantidad de tratados de libre comercio que Chile ha suscrito con casi todos sus principales socios comerciales. Por supuesto, estos acuerdos benefician a los exportadores chilenos quienes enfrentan menores aranceles por sus bienes en otros países.

La importancia de los impuestos indirectos refleja la creencia entre quienes diseñaron el sistema tributario de Chile de que gravar el consumo, a diferencia de la renta, alienta hábitos de gasto menos despilfarradores y mayores niveles de ahorro en la población.

Sin embargo, con la vasta mayoría de las familias chilenas ganando dinero apenas para cubrir sus gastos, el resultado es un impuesto retrógrado en que los menos adinerados pagan una porción mayor de sus ingresos en impuestos que quienes cuentan con mayores rentas, gravando de manera efectiva a los pobres para darle a los ricos, afirma Ramos.

Evasión Tributaria

A nadie le gusta pagar impuestos y en especial no les gusta a quienes más pueden solventarlos, que es la razón por la que la OCDE ha realizado un esfuerzo conjunto para reducir la evasión tributaria en sus países miembro incluido el más nuevo dentro de la organización, Chile.

Como parte de esta iniciativa, una nueva legislación que da a las autoridades tributarias extranjeras acceso a información de cuentas chilenas en supuestos casos de evasión tributaria fue una condición del proceso de ingreso de Chile para unirse a la OCDE el año pasado.

No obstante, la evasión tributaria en Chile no es un problema importante, argumenta Ramos, lo que se debe en gran parte a la simplicidad del sistema; el impuesto a la renta de las personas se recopila online de manera automática y los contribuyentes sólo necesitan presionar clic para presentar su declaración de impuestos. En consecuencia, las pérdidas debido a la evasión se estiman en sólo un 10% a un 12% de los ingresos tributarios totales al año.

Eso no significa que los chilenos no engañen al sistema de otras formas. Una manera es el no pago del IVA, lo que se disparó a un estimado del 18% en el 2009 como resultado de la crisis económica y ha comenzado a ascender de nuevo debido al terremoto.

Aún así, Ramos ve espacio para mejoras en este respecto. “Los países con los menores niveles (de evasión tributaria) son las naciones escandinavas, pero Chile está bastante cerca”, afirma.

La evasión tributaria, por su parte, es otro tema. El impuesto a la renta de las personas de quienes más ganan es tan alto en Chile como en los países desarrollados, pero la brecha entre las tasas de impuesto aplicadas a las empresas y a las personas hace que muchos de quienes tienen altos ingresos creen compañías de inversión para reducir su carga tributaria.

Una posible solución, defendida por la OCDE, es introducir una tasa plana de impuestos para empresas e individuos, según Klaus Schmidt-Hebbel, ex economista jefe de la organización con sede en París y ahora profesor de Economía de la Pontificia Universidad Católica de Santiago.

En un seminario de AmCham celebrado en mayo, Schmidt-Hebbel indicó que las OCDE recomienda a sus países miembro adoptar un sistema de tasa plana, como han hecho muchos de los países de Europa oriental, con pocas exenciones tributarias que son ineficientes y costosas de administrar.

Tales sistemas tributarios son un medio más eficiente y eficaz de aumentar los ingresos, señaló Schmidt-Hebbel. “El mundo debería avanzar en esta dirección y eso incluye a Chile”, agregó.

Mayores Impuestos, Por Ahora

El terremoto de febrero puso al sistema tributario chileno bajo el microscopio debido a que el Gobierno del presidente Piñera -enfrentado a los US$ 8.400 millones que debe pagar para reconstruir miles de hogares, escuelas, hospitales y otra infraestructura- ha recurrido a mayores impuestos para financiar al menos parte de los costos.

En virtud del plan de reconstrucción del Gobierno, que actualmente está siendo debatido por los legisladores, la tasa del impuesto corporativo se incrementará al 20% en el 2011, caerá al 18,5% en el 2012 y volverá al 17% desde el 2013 en adelante, medida que recaudará otros US$ 1.260 millones.

Además de eso, un impuesto adicional del 0,25% a los bienes raíces se aplicará al 5% de las propiedades con mayor avalúo fiscal hasta el 2011, con lo que se reunirán US$ 280 millones más.

El impuesto al tabaco también se incrementará al 67%, con lo que se recabará un estimado de US$ 990 millones en cuatro años, mientras que el royalty minero se ajustará para generar más ingresos en medio de los mayores precios del cobre.

Pero aparte del impuesto al tabaco, que es permanente, estos cambios son una solución parche más que un remedio de largo plazo para las necesidades sociales de Chile. De hecho, durante la reciente campaña presidencial, Piñera fue el único de los candidatos líderes que no propuso un aumento a la carga tributaria total.

Los otros dos candidatos líderes –Eduardo Frei de la coalición Concertación y Marco Enríquez-Ominami, un joven independiente- instaron a realizar reformas al sistema tributario.

Enriquez-Ominami, en particular, instó a una reducción del impuesto a la renta de las personas y a un alza en los impuestos aplicados a las empresas, el tabaco y la minería así como a la introducción de un nuevo royalty a los grandes proyectos de generación hidroeléctrica.

Según Paul Fontaine, el asesor económico del candidato y socio de la firma de energía South World Consulting, el objetivo es introducir una mayor equidad al sistema además de impulsar los ingresos tributarios generales para financiar un mayor gasto en educación, salud y otros servicios públicos.

Fontaine ve notable similitudes entre las propuestas de Piñera después del terremoto y aquellas planteadas por Enríquez-Ominami. No obstante, lo que el presidente Piñera ve como un mal necesario para lidiar con un desastre imprevisto, para Fontaine deberían ser medidas permanentes para ayudar a financiar el desarrollo social de Chile.

"Va en la dirección correcta, pero es un error no volver permanente el aumento a los impuestos a las empresas”, afirma Fontaine.

Reformas Pro Empresa

El paquete del presidente Piñera también incluye algunos compromisos pro empresa hechos durante la campaña como limitar el impuesto a las estampillas al 0,6% y extender una exención para las pequeñas empresas que reinvierten sus ganancias.

No obstante, una propuesta para introducir una “depreciación acelerada”, que permite a las empresas rebajar en libros un mayor porcentaje de sus inversiones ahora a cambio de una mayor renta tributable en el futuro, se desechó luego que los políticos argumentaran que reduciría los ingresos tributarios en momentos en que el Estado necesita dinero.

Pero también hay buenos argumentos económicos en contra de tal medida, sostiene Ramos.

En medio de una recesión, una depreciación acelerada puede ser clave para alentar a empresas temerosas a invertir, pero con la recuperación económica de Chile a toda marcha y la inversión al alza, el efecto habría sido marginal.

“Habría dado mucho por un retorno muy pequeño (…) cuán oportuna sea es clave”, explicó Ramos.

El propuesto cambio al royalty minero también es controvertido.

Según la propuesta del Gobierno, la tasa fija del royalty del 4% al 5% se reemplazará por una tasa variable que fluctúa según la rentabilidad de una mina. Esto aumentará los ingresos del Gobierno cuando los precios del cobre sean altos, como ocurre en la actualidad, al tiempo que reducirá los ingresos cuando los precios inevitablemente vuelvan a caer, señala el ministro de Minería, Laurence Golborne.

Pero para franquear los contratos suscritos cuando se introdujo la tasa fija del royalty hace cinco años, el Gobierno está ofreciendo una extensión de ocho años para estos contratos a cualquier empresa dispuesta a adoptar una tasa variable en el 2011 y el 2012, tras lo cual volverían a la tasa establecida por contrato.

El efecto general es que se está pidiendo a las mineras que paguen más ahora a cambio de impuestos potencialmente menores a futuro. Según la Sociedad Nacional de Minería de Chile, Sonami, sus miembros podrían terminar pagando otros US$ 1.200 millones adicionales hasta el 2012 como consecuencia de este esquema. Pero, ¿es eso un trato justo para Chile?

Alrededor de mundo, los Gobiernos están presionando por impuestos a la minería significativamente más altos con el fin de aprovechar el auge de precios de los bienes básicos impulsado principalmente por la creciente demanda china. Australia, por ejemplo, propuso recientemente un impuesto del 40% a las ganancias en el sector de recursos naturales.

Entonces aún sin el propuesto esquema de royalty, el Congreso de Chile posiblemente estaría discutiendo un royalty mucho más alto, sugiere Ramos.

Y dado que el esquema sólo tiene dos años más de vida, Chile podría ganar en el corto plazo, pero perder en el largo plazo.

Claramente, el objetivo de las reformas tributarias propuestas por el presidente Piñera no es ahuyentar a las empresas, en particular a los empresarios que se necesitan si Chile se va a convertir en un país desarrollado esta década. Pero han planteado la pregunta de cómo debería gravar Chile a las empresas y las personas.

El Gobierno necesita ingresos tributarios para reconstruir el país y Chile enfrentará presiones en la OCDE para hacer que su modelo tributario sea acorde con los de otros miembros que aplican un impuesto a la renta corporativo mucho más alto.

Por otro lado, los mayores impuestos podrían restringir a las empresas justo cuando Chile necesita que el sector privado encabece el crecimiento económico. Encontrar el correcto equilibrio tanto ahora como en el largo plazo es clave para el desarrollo económico y social de Chile.

Tom Azzopardi trabaja como periodista freelance en Santiago

FUENTE: OECD 2010 

Nota: Esta tabla muestra tasas de impuesto a la renta corporativo central, subcentral y combinado básico (no meta). Donde se aplica una estructura de tasas progresiva (en lugar de una plana), se muestra la tasa marginal más alta.